Otwarcie cła na biznes
Rozmowa z prof. dr WIESŁAWEM CZYŻOWICZEM,
przewodniczącym Rady Celnej
Rada Celna jest chyba pierwszą tego typu instytucją w Polsce, o charakterze doradczym, funkcjonującą w oparciu o prawo celne. Moment powołania Rady zbiegł się z otwieraniem się administracji celnej na taką współpracę. Tak więc z instytucji bardzo zamkniętej, parapolicyjnej, w której - zwłaszcza na najniższych szczeblach - prawo celne funkcjonowało niekiedy jako prawo celnika, służba celna staje się powoli instytucją coraz bardziej otwartą na partnerską współpracę ze środowiskiem gospodarczym. Jednym z przejawów takiego otwarcia są porozumienie o współpracy podpisane zarówno na szczeblu ogólnokrajowym jak i na szczeblach regionalnych (tzw. Memoranda of Understanding - MoU) między administracją celną a samorządami gospodarczymi. Drugim, być może istotniejszym, przykładem takiego otwarcia było powołanie Rady Celnej przy Ministrze Finansów. Jest to bardzo kompetentne i aktywne grono osób, które podchodzi do zagadnień współczesnego, polskiego cła przez pryzmat nie chęci ministra czy urzędników, lecz konieczności stworzenia warunków prawnych dla działania przedsiębiorstw handlu zagranicznego, logistyków, spedytorów i przewoźników - tak, by polskie firmy lub firmy działające w Polsce, mogły wykorzystać preferencje istniejące w prawie celnym, po to, abyśmy byli konkurencyjni i mogli tworzyć nowe miejsca pracy.
Tak, w momencie, gdy rozpoczęła się w naszym kraju pokojowa rewolucja. Wówczas służba celna zaczęła się otwierać na środowisko biznesowe, wraz z przyjęciem nowego prawa celnego w 1989 r.
Zainteresowanie sprawami celnymi - od strony teorii i znaczenia prawa celnego w procesach integracji gospodarczej wiązało się z moją pracą naukową zapoczątkowaną w latach siedemdziesiątych. W praktyce natomiast wiedza teoretyczna została wykorzystana właśnie wtedy, w końcu lat osiemdziesiątych i początku dziewięćdziesiątych czyli w momencie rozpoczęcia pracy w GUC. Wówczas, wraz z przyjęciem obowiązków dyrektora Departamentu Polityki Celnej, niemal równocześnie przyjąłem obowiązki szefa międzyresortowej komisji do spraw przygotowania i wdrożenia do polskiej praktyki handlu zagranicznego i procedur celnych SAD-u. Był to bodaj pierwszy moment kiedy zacząłem poszukiwać partnerów w biznesie. Wtedy nie były jeszcze tak rozwinięte organizacje samorządowe. Ale, po raz pierwszy - co było zaskoczeniem dla wielu celników - zwróciłem się z prośbą o opinię do projektowanego wówczas rozporządzenia prezesa GUC w sprawie SAD-u do przedstawicieli takich organizacji i firm, jak ZMPD, PKP, LOT, PLO, Hartwig, Pekaes, z prośbą o opinię na ten temat.
Niestety, przez długie, następne lata administracja celna w podobnych sprawach nie konsultowała się ze środowiskiem biznesowym. Były za to skargi, odwołania, procesy sądowe itp.
Tak, jak najbardziej. Wtedy po raz drugi, już w szerszym zakresie, konsultacja zarówno administracji celnej, jak i Sejmu, wyszła w stronę partnerów z biznesu. To był drugi etap. Trzeci etap rozpoczął się wraz z przyjściem do cła Zbigniewa Bujaka jako prezesa GUC. Do administracji celnej zaczął on podchodzić jak do służby publicznej. Podkreślał to na wszystkich spotkaniach z dyrektorami urzędów celnych i celnikami [mówił o tym również w wywiadzie dla "PGT" - przyp. KK]. Cło, jego zdaniem, spełniać powinno dwie funkcje: jedną - ochronną, związaną z interesem Skarbu Państwa i drugą - służebną, mającą ułatwiać obrót towarowy z zagranicą i stwarzać korzystne warunki dla zwiększania konkurencyjności polskich przedsiębiorstw
To właśnie prezes Bujak podjął takie próby. Niestety, była tylko jedna udana. Następne nie wyszły i dopiero przyjście na stanowisko prezesa GUC Tomasza Michalaka spowodowało sformalizowanie tego rodzaju kontaktów i współpracy. Muszę też wspomnieć o dobrej współpracy z aktualnym szefem służby celnej Robertem Kwaśniakiem, który wtedy był jeszcze dyrektorem Departamentu Ceł Ministerstwa Finansów.
Ale mająca ogromne znaczenie dla obecnego funkcjonowania służb celnych. Stanowi też perełkę w całej naszej administracji publicznej - jest jedyną ustawowo włączoną radą społeczną w struktury ministerstwa, w tym wypadku finansów
Obecnie celem Rady jest tworzenie płaszczyzny porozumienia między środowiskiem biznesu a administracją celną - szybki przepływ informacji dodatkowym kanałem już na etapie tworzenia przepisów, konsultowania ich ze środowiskiem, którego będzie dotyczyć. W konsekwencji - stwarzanie korzystnych warunków dla zwiększania konkurencyjności polskich przedsiębiorstw, poprzez ułatwianie obrotu towarowego z zagranicą.
Ależ oczywiście, nie raz. A bywało, że niektóre propozycje ministerialne wręcz były odrzucane. To tylko potwierdziło sens istnienia Rady
No, niezbyt entuzjastycznie. Bo jakże to, oto nagle, środowisko biznesu, zainteresowane tym, aby mieć jak najmniejszy opór ze strony służb celnych, wpływać teraz będzie na to, co robi administracja celna. A przecież głównym hasłem tej ostatniej jest, w jej dość powszechnym, mniemaniu, wyłącznie obrona interesów Skarbu Państwa. Okazało się jednak, że można znaleźć wspólną płaszczyznę, zobiektywizować działania tak, żeby chroniąc interesy Skarbu Państwa, ogólnospołeczne, stwarzać jednocześnie warunki dla ochrony interesów przedsiębiorców. A to z kolei może przysporzyć Skarbowi Państwa dochody, poprzez lepsze zrozumienie tych przepisów i takie ich sformułowanie, które będzie korzystne dla jednej i drugiej strony. Przy tym w administracji celnej nie ma już obawy, że my chcemy kogoś zdezawuować, nie zgadzając się na jakieś rozwiązanie. Raczej panuje zrozumienie faktu, iż nikt nie jest doskonały i każdy popełnia błędy. Albo inaczej - że co dwie głowy, to nie jedna. Na szczeblu ministerialnym panuje słuszne, na szczęście, przekonanie, że mamy ten sam cel. A tym celem jest, powtarzam, stworzenie polskim przedsiębiorstwom jak najlepszych warunków startu w Unii Europejskiej.
W momencie, kiedy minister powoływał Radę we wrześniu ubiegłego roku, zakładano, iż będzie 15 członków - najbardziej reprezentatywnych przedstawicieli nauki i biznesu, tj. tych, którzy związani są z handlem zagranicznym, agencjami celnymi, transportem międzynarodowym, spedycją międzynarodową. Dlatego w składzie Rady Celnej znaleźli się przedstawiciele samorządów, działających w tych właśnie sferach. Mamy więc przedstawicieli ZMPD, PICLiS, KIG i in. Część wybitnych fachowców, ze względu na ograniczoną liczbę członków Rady, nie mogła się znaleźć na tej liście. W związku z tym utworzyliśmy dodatkową kategorię - stałych ekspertów Rady. Są to osoby wywodzące się z praktyki - np. byli prezesi lub wiceprezesi GUC, pracujący następnie w biznesie, a więc mający ogląd sprawy z obu stron i znający kuchnię tworzenia przepisów. Różnica między członkami Rady a ekspertami jest tylko taka, że ci ostatni nie mają prawa głosować. Ale w wielu wypadkach są oni inicjatorami zapisów do wielu uchwał, wnioskodawcami nowych problemów, które podejmujemy.
- W myśl założeń prawnych - raz na pół roku. Ale staramy się to robić znacznie częściej, bo taka jest potrzeba chwili.
To dobrze, kiedy powołujemy się na jakiś wzorzec, źle - jeśli używamy argumentacji: bo Unia tego wymaga. To nieprawda - zawsze zwalczałem tego typu argumentację. Otóż robimy coś, bo to jest nam potrzebne i jest dla nas korzystne. Nie robimy tego dla Unii. Jasne, że rozwiązując nasze problemy, powinniśmy stosować zasady i mechanizmy, które już gdzieś przez kogoś zostały wymyślone. Abstrahuję od umów międzynarodowych, te muszą być, rzecz jasna, przestrzegane i realizowane. A zbliżenie do ustawodawstwa unijnego też leży w naszym interesie. Trzeba jednak zdawać sobie sprawę, że w obecnej sytuacji gospodarczej, całkowite dostosowanie naszego prawa do unijnego jest po prostu niemożliwe.
- Dlatego, że jeśli zmienimy przepisy celne dalej niż jest to dopuszczalne np. przez ordynację podatkową, przez Kodeks Postępowania Administracyjnego, czy przez prawo finansowe (bankowe lub dewizowe), to natkniemy się tam na bariery. I co z tego, że, mówiąc obrazowo, zbudujemy 3-kilometrowy most, w którym będzie brakowało półmetrowego odcinka, skoro nie da się po nim przejechać.
Nie ma wyjścia. Obecna nowelizacja jest ponoć 14, ale ja myślę, że było ich więcej. Merytorycznie nasze przepisy są w ok. 99 proc. zgodne z rozwiązaniami unijnymi.
Tak. I nad tym pracujemy. Prowadzimy dyskusję o stanie przygotowań naszej służby celnej i biznesu do wejścia do Unii, zakładając termin akcesji 1 maja 2004 r.
Tak, ale też nie zaczynamy od zera. Mamy już robocze, polskie wersje unijnego Kodeksu celnego i przepisów wykonawczych, którymi dysponuje Ministerstwo Finansów. Po dyskusji w Radzie Celnej, zostały one umieszczone na stronie internetowej ministerstwa (www.clo.gov.pl). Jest tam aktualna wersja kodeksu UE z najnowszymi nowelizacjami oraz obowiązujące przepisy wykonawcze, które trzeba jednak uzupełnić. To jest fenomen, bo nie zrobiono tego w żadnej innej dziedzinie - transporcie, podatkach czy ochronie środowiska.
Uaktualniamy je. Np. na ostatnim posiedzeniu Rady rozważaliśmy, po raz pierwszy na etapie wewnątrzministerialnych konsultacji, propozycje rozporządzenia ministra finansów. Projekt (dotyczący m.in. dodatkowego zabezpieczenia przez agencje celne, gwarancji na rozmaite procedury) został przez nas zasadnie skrytykowany i zaproponowaliśmy: po pierwsze - wycofanie jednego zapisu, po drugie - zmiany innych. Po dyskusji z partnerami z ministerstwa uznano racje przedstawicieli biznesu.
Czasami tak, ale przecież chodzi nie o krytykę, lecz o uświadomienie naszym partnerom z administracji, także innych niż tylko pozytywnych - negatywnych skutków takich zapisów. W tym akurat przypadku taka konsultacja pozwoliła na ukazanie nowych aspektów proponowanej decyzji. Jej pierwotne brzmienie wprowadzone w życie mogło spowodować obniżenie konkurencyjności przedsiębiorstw polskich wobec firm zagranicznych, a w perspektywie mogło przynieść nie tylko biznesowi, ale i samej służbie celnej a w konsekwencji i interesom skarbu państwa, więcej szkody niż pożytku.
Ja odpowiadam na to pytanie co najmniej od półtora roku. Proponuję administracji celnej i obsłudze celnej związanej z obrotem towarowym z zagranicą różne rozwiązania. Po pierwsze, należy zdiagnozować obrót, i to nie tyle w zakresie struktury towarowej, co geograficznej, dokonywanych odpraw w danym miejscu celnym. Służba celna już to zrobiła. W każdym miejscu odpraw celnych wiemy dokładnie, jaka jest ich struktura geograficzna.
W Rzepinie np. prawie 94 proc. odpraw przypada na kierunek do/z Unii.
Tak, dokładnie 94 proc. tej pracy.
Tak.
Otóż, niekoniecznie. Odprawa będzie mogła nastąpić np. w Hamburgu, Hanowerze, Warszawie lub w Brześciu.
...dużo mniej, ale tylko w odniesieniu do odpraw celnych, o ok. 80 proc.
Nie załamywać rąk. Są to przecież wysoko wykwalifikowane siły - celnicy, agenci celni, spedytorzy, kurierzy itp. Z tym, że agencje celne, których działalność ograniczona jest obecnie jedynie do wypełniania dokumentacji, muszą znaleźć sobie nowe obszary funkcjonowania.
Choćby współdziałanie ze spedycją, transportem, logistyką, zajęcie się doradztwem i podatkami w zakresie obrotu towarowego z zagranicą. Bo nawet, jeśli na nasz rynek wejdą duże firmy transportowe i spedycyjne, to poszukiwać będą miejscowych specjalistów.
Właśnie w tym kierunku powinien iść rozwój ustawodawstwa w naszym kraju - jednym z elementów tego jest zachowanie wymogu kwalifikowanego, profesjonalnego przedstawicielstwa (bezpośredniego, pośredniego) dla agentów i agencji celnych.
Tak, w swoim art. 5 (przedstawicielstwo bezpośrednie i pośrednie), przy tym wymogi w tym zakresie, co do podmiotów realizujących, każdy kraj członkowski może określać sam. Inna sprawa to konieczność rozszerzenia skali upraszczania zgłoszeń celnych, ponieważ jedno z założeń uproszczenia zgłoszeń celnych mówi o ułatwieniach dla biznesu, ale jednocześnie dąży do związania go z miejscem odpraw. Im więcej damy uprawnień do uproszczonych zgłoszeń, tym więcej firm będzie przywiązanych do konkretnych urzędów.
To jest kolejny kierunek - rozszerzenie uprawnień podatkowych, w zakresie podatku VAT i akcyzy. Nie tylko w obrocie towarowym z zagranicą, ale także w nadzorze podatku specjalnego, co zawarte jest w projekcie nowej ustawy, która nazywa się Ustawą o wojewódzkich kolegiach skarbowych. Przewiduje ona przekształcenie organów celnych w organy podatkowe tak w zakresie obrotu towarowego z zagranicą, a także w całości w zakresie akcyzy a także w zakresie kontroli legalności zatrudniania cudzoziemców. W tym momencie wkraczamy w kolejną dziedzinę, w której agenci celni muszą być również pośrednikami, w tym zakresie w odniesieniu do podatków w obrocie towarowym z zagranicą, czyli cła i podatku (VAT, akcyza). Ale, aby to się stało, musi ulec zmianie kilka ustaw podatkowych. Bezpośrednie kontakty Polskiej Izby Cła, Logistyki i Spedycji (PICLiS) oraz Rady Krajowej Doradców Podatkowych z Radą Celną powodują, że powoli znajdujemy wspólną płaszczyznę i zaczynamy poszukiwać rozwiązania tego problemu.
Tym bardziej, że nie mamy specjalistów, którzy podchodziliby kompleksowo do spraw handlu zagranicznego i potrafili przygotować np. biznes-plan z uwzględnieniem ryzyka celnego.
...a to jeszcze nie wszystko. Jest jeszcze sfera składów akcyzowych - w momencie wejścia do Unii znikną wewnętrzne bariery celne, ale pozostanie konieczność nadzoru specjalnego nad towarami akcyzowymi. Oprócz składów celnych, powstaną składy akcyzowe, w których dokumentacja może być również wypełniana przez agentów celnych. Kolejną dziedziną jest sfera statystyki obrotu towarowego z zagranicą - nie tylko z krajami trzecimi, ale także z państwami Unii. Tu nastąpi całkowita zmiana dotychczasowego systemu informacji o handlu między krajami UE. Stosowany będzie system informacji statystycznej, bazujący na INTRA-STAT. Obecnie w woj. mazowieckim jest 350 przedsiębiorstw, które pilotażowo ten program realizują. Tu także otwiera się pole do działania dla agentów celnych. I ostatnia dziedzina - współpraca międzynarodowa. Mam na myśli współpracę agentów celnych i ich organizacji samorządowych, które przekazywać sobie będą informacje o składach celnych, składach akcyzowych, WOC-ach, gwarancjach, pustych samochodach, ładunkach, przepisach etc.
Tu musi nastąpić zmiana kształcenia agentów - jakościowa i ilościowa.
To prawda, ale dopóki nie zostanie przyjęta ustawa o wojewódzkich kolegiach skarbowych, podstawa prawna, nie można szkolić, bo jak? W Ministerstwie Finansów w bloku departamentów celnych utworzono departamenty podatkowe - jest Departament Akcyzy i Departament Gier Losowych i Kasyn. Powstanie także nowy blok szkoleń służby celnej. Taki sam lub zbliżony program szkolenia i dokształcania powinien objąć agentów celnych, spedytorów i przewoźników międzynarodowych. Przy tym nie może to być taki sam program, jak dla doradców podatkowych. Bo żeby zostać doradcą podatkowym, trzeba zdać egzamin, obejmujący 1000 pytań. A z tego tylko 100 pytań dotyczy prawa celnego. Tyle pytań z zakresu akcyzy, VAT-u, podatku od czynności cywilno-prawnych, ale tylko w obrocie towarowym z zagranicą, spedycji międzynarodowej, transportu międzynarodowego, może być dołączonych do egzaminu dla agentów celnych. Taki program przygotowywany jest przez Polską Izbę Cła, Logistyki i Spedycji. Będzie realizowany cały cykl takich szkoleń.
Moja działalność społeczna na niwie biznesowej zaczęła się od tego, że po odejściu z cła, byłem współtwórcą Polskiej Izby Celnej i Handlu Zagranicznego. Działała ona obok wcześniej powstałego Ogólnopolskiego Zrzeszenia Agencji Celnych. Były to dwie organizacje, które działając w oparciu o dwa różne prawa, miały identyczne cele. Jednak nie doszło nigdy do ich zjednoczenia. Miałem też swój udział w tworzeniu specjalistycznej, prywatnej Wyższej Szkoły Ekonomicznej, jedynej uczelni ze specjalnością obsługa celna, a także w tworzeniu i kierowaniu Katedrą Polityki Celnej w tej uczelni oraz Katedry Prawa Celnego w Wyższej Szkoły Handlu i Prawa w Warszawie. Uczestniczyłem też w powołaniu do życia miesięcznika "Monitor Prawa Celnego". To wszystko, plus moje doświadczenie w pracy w GUC i w biznesie, spowodowało, że włączyłem się w pracę tych organizacji i instytucji. Ze względu na moje doświadczenie międzynarodowe i kontakty zagraniczne zostałem przedstawicielem najpierw OZAC, a potem PICLiS, w organizacjach międzynarodowych. Obecnie PICLiS, potem jej partnerska PISiL z Gdyni, jest członkiem kilku organizacji międzynarodowych. PICLiS należy do największej na świecie Międzynarodowej Federacji Narodowych Zrzeszeń Agentów Celnych (IFCBA) z siedzibą w Ottawie (Kanada). Jednym z dyrektorów jest tam Jan Brodziński, prezes PICLiS, a drugim, członkiem Rady Dyrektorów, jestem ja. Raz, dwa razy do roku IFCBA organizuje międzynarodowe spotkania Federacji, połączone - najczęściej - z różnymi przedsięwzięciami o charakterze seminarium czy warsztatów. Ich uczestnicy mają wówczas możliwość przedyskutowania najważniejszych zagadnień polityki i prawa oraz procedur celnych z przedstawicielami Światowej Organizacji Ceł (WCO), Światowej Organizacji Handlu (WTO) i innych organizacji międzynarodowych. Aktywność tej organizacji nie jest jednak duża, wiąże się jednak z wymianą informacji ważnych dla agentów celnych na całym świecie. Jej najistotniejsze znaczenie wiąże się z rolą lobbystyczną i wpływa na decyzje w sprawach celnych w WCO czy WTO. Ponadto jestem reprezentantem PICLiS w organizacji CLECAT, to jest w Europejskim Stowarzyszeniu Przewoźników, Transportowców, Spedytorów i Agentów Celnych. Jest ono jedną z najstarszych i najbardziej prężnych organizacji - członkiem międzynarodowej organizacji spedytorów, przewoźników i agencji celnych FIATA. Siedzibę ma w Brukseli. Jej głównym przedmiotem zainteresowania są regulacje prawne odnoszące się do transportu. Komitet Celny CLECAT jest jednym z najbardziej dynamicznych organów tej organizacji. Partnerem jego jest Komisja UE. Jestem w nim zastępcą przewodniczącego Komisji ds. przygotowania minimów programowych dla kształcenia agentów celnych w całej Europie. Przygotowaliśmy kompleksowy system takiego szkolenia. Trzecią organizacją jest CONFIAD - Europejska Konfederacja Agentów Celnych (jedyna organizacja agentów celnych w Europie). Obecnie przekształciła się w paneuropejską sieć agentów celnych, choć stara nazwa została zachowana. Tu jesteśmy pełnoprawnymi członkami, natomiast w CLECAT członkami-obserwatorami. Prezes Brodziński jest jednym z dyrektorów tej organizacji, ja jestem przewodniczącym Komisji Ustawodawstwa Celnego i problemów prawnych Unii Europejskiej. M.in. koordynujemy stanowisko krajów kandydackich, razem z krajami członkowskimi, w sprawie wystąpienia do Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego na temat społecznych aspektów wejścia do Unii. Zwracamy uwagę organom UE, ale i narodowym, na możliwe zagrożenia dla tych przedstawicieli, którzy związani są z obrotem towarowym z zagranicą, a którzy mogą stracić pracę. Potrzebne są tu programy wsparcia reorientacji zawodowej. Jest już na takie działania bardzo późno, ale jeszcze nie za późno.
CONFIAD i CLECAT są organizacjami partnerskimi TAXUD (w jednym skrócie użyto trzy języki!) - Dyrekcji ds. Podatków Pośrednich i Unii Celnej. Odpowiada ona za ustawodawstwo, procedury celne i dochody z cła, podatków i opłat celnych (wyrównawczych) do budżetu UE. A to jest obecnie 16,3 proc. budżetu, tj. prawie 16,5 mld euro rocznie. Decyzją z maja 2002 r. utworzono Wysokiego Szczebla Grupę Kontaktową z Biznesem, której zadaniem jest współpraca z dyrekcją ds. unii celnej, w celu przygotowania nowego ustawodawstwa celnego i dostosowania go do potrzeb gospodarki elektronicznej. W ramach tej elitarnej grupy znalazłem się ja, jako specjalista od prawa celnego. Podstawowymi przesłankami włączenia mnie do tej elitarnej grupy europejskich ekspertów było to, że zostałem tam przedstawicielem CONFIAD i to, że jestem specjalistą nie tylko prawa celnego UE, ale i prawa gospodarki elektronicznej. W ramach programu Customs 2007 (Cło 2007), do roku 2007 musimy przygotować projekty takiego ustawodawstwa celnego, które będzie dostosowane do warunków gospodarki elektronicznej. Warunki, jakie przed nami postawiono są niesamowite - mamy sprowadzić Kodeks celny do 1/3 objętości (tylko dwie procedury - przywóz i wywóz) i do 1/3 przepisy wykonawcze. Obecnie Kodeks ma 253 artykuły, a przepisy wykonawcze 915 artykułów. Łącznie jest to ok. 1500 stron maszynopisu, do których dochodzi jeszcze kilkaset aktów prawnych - porozumień międzynarodowych. Wszystko to ma być uproszczone, dostosowane do wykorzystania tych możliwości jakie niesie w sobie współczesna technika elektroniczna. A korzystanie z informatyki wymaga zestandaryzowania danych i procedur. Tak więc postawione zadanie - z jednej strony uproszczenie procedur z drugiej zapewnienie skuteczności stosowania prawa celnego, nawet z wykorzystaniem informatyki i Internetu to ogromnie trudne zadanie. Czy mu podołamy? Myślę, że tak choć zapewne w nieco innym wymiarze niż radykalne założenie. A to wszystko musimy przygotować tak, by uwzględnić społeczne aspekty i skutki tej zmiany a nie tylko techniczno-technologiczne czy fiskalno-proceduralne jej rezultaty.
